第304章 中国“体系外变革者”角色与“一带一路”倡议 (1/2)

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    【内容摘要】二战之后，在发达国家主导建立的现行国际经济秩序内，中国的角色首先历经了从“体系外革命者”到“体系内改进者”转化过程。时至当下，中国提出了人类命运共同体概念，践行其内生的互利共赢基本准则，中国又开始逐步获得“体系外变革者”的新角色，而共建“一带一路”已成为中国扮演这一新角色的重要平台。随着美国等西方国家在体系内对中国实行规则上打压的不断升级及对华经贸关系政治化的持续加剧，中国在体系内存在的空间不断被压缩，甚至还有可能被挤至体系外。鉴于此，中国作为“体系外变革者”，通过“一带一路”平台推动和引领创建有关国际经济法律制度，对稳定中国外部经贸环境具有深远的特殊意义。

    【关键词】国际经济秩序 人类命运共同体 中国角色 互利共赢 “一带一路”

    文章来源：《政法论丛》2023年第4期

    因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

    导论

    第二次世界大战结束之后，发达国家主导建立的是自由主义国际经济秩序，其以一系列国际经济法律制度构成的体系为表征，因循市场化导向的“实力界定收益”基本逻辑，即依各个国家经济实力的强弱决定其可得收益的大小。该基本逻辑构成战后自由主义国际经济秩序变化发展的一条主线。围绕对“实力界定收益”基本逻辑的修正，可以清晰地梳理中国之于既存国际经济秩序的角色演变过程。

    首先是中国的角色从历史上“体系外革命者”转化为其后“体系内改进者”。上世纪50年代至80年代初，南北经济实力差距巨大，发展中国家整体上处于积贫积弱状态，从既存自由主义国际经济秩序“实力界定收益”基本逻辑中所获收益甚少。由此，发展中国家兴起了波澜壮阔的建立国际经济新秩序运动，主张以“权威导向分配”体制取代“市场导向分配”体制。在这一历史阶段，中国与发达国家几无经贸往来，属于“体系外国家”，但是，中国坚定支持广大发展中国家对既存国际经济秩序开展除旧布新式斗争，具体扮演的是“体系外革命者”角色。

    然而，既存自由主义国际经济秩序成就的广阔世界市场，为中国推行改革开放政策提供了可利用的外部条件。因此，改革开放之后，中国逐步融入发达国家主导建立的自由主义国际经济秩序，成为一个“体系内国家”。诸如，上世纪80年代初，中国加入了国际货币基金组织和世界银行；尤其是从1986年至2001年，中国又完成了从“复关”到“入世”的艰难谈判历程；等等。随着中国的发展，自身经济实力不断提升，依“实力界定收益”基本逻辑，从既存自由主义国际经济秩序可获得的收益持续增大。缘于此，对于既存自由主义国际经济秩序，中国不再承续历史上激进的“革命者”角色。

    晚近，随着全球经济实力的“南升北降”，按照“实力界定收益”基本逻辑，发展中国家特别是其中的新兴经济体所得收益总体上处于上升态势，这就意味着现行自由主义国际经济秩序对发展中国家的不公平不合理性趋于降低。尽管如此，收益分配对经济实力仍属低下的发展中国家依然存在不利结果。鉴此，中国主张应推动“国际秩序和全球治理朝着更加公正合理的方向发展”。其中的“更加”一词表明，现行国际经济秩序虽已具有一定公平合理性，但仍需在体系内做出对发展中国家有利的改进。鉴此，中国开始扮演“体系内改进者”角色。于是，对于发达国家主导建立的现行自由主义国际经济秩序，中国实现了从历史上“体系外革命者”到晚近更为和缓的“体系内改进者”之角色转变。

    中国作为一个“体系内改进者”，其具体所指乃是，在发达国家主导建立的自由主义现行国际经济秩序内，南北矛盾长期存在，并始终构成发达国家与发展中国家之间斗争的一大主题。然而，因受现行秩序的框定，发展中国家很难在体系内对既存的制度进行实质性改造，故中国只能针对其中仍然存在的南北国家间不公平不合理的收益分配状况，支持发展中国家向发达国家诉求更多的特殊与差别待遇。应该说，这样的改进虽然突破了“实力界定收益”基本逻辑在贫富国家之间一体适用的状况，但并未改变该基本逻辑本身，就其性质而言，仍然只是谋求该基本逻辑适用的一种例外情形。时至当下，中国大力倡导并践行人类命运共同体理念，在延续“体系内改进者”原有角色的同时，又开始逐步获得了“体系外变革者”新角色，后者集中体现在中国推动和引领构建的“一带一路”国际经济法律制度之中。中国扮演“体系外变革者”新角色，意味着要以互利共赢为基本准则，对发达国家主导的现行自由主义国际经济秩序“实力界定收益”基本逻辑本身进行改造，而不像扮演“体系内改进者”原角色那样，只是谋求该基本逻辑之适用对发展国家形成一种有利的例外情形。“体系内改进者”原角色和“体系外变革者”新角色的叠加，使得当下中国渐成一个“跨体系国家”。

    对于中国参与现行国际经济秩序重构或全球经济治理体系改革，学界已多有研究，但很少清晰地区分中国在体系内和体系外扮演的两种不同角色。有鉴于此，本文首先提出中国作为一个“跨体系国家”的概念，然后以国际经济秩序构建依循的基本逻辑或基本准则为主线，引入“体系内改进者”和“体系外变革者”的类型化方法，选择与“体系内改进者”相比对的视角，体察中国获得“体系外变革者”新角色的缘由，论证中国成为该新角色的实践，并厘清中国扮演该新角色的寓意等。无疑，结合共建“一带一路”倡议，阐明中国发挥“体系外变革者”作用所蕴含的义理，具有重要的理论价值。显然，“加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。这不仅事关应对各种全球性挑战，而且事关给国际秩序和国际体系定规则、定方向；不仅事关对发展制高点的争夺，而且事关各国在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用。”在当下美国等西方国家视中国为战略竞争或制度竞争对手的情形下，中国在体系外推动和引领有关国际经济法律制度构建，以此探索全球经济治理体系变革的新模式，将与西方国家主导的现行国际经济体系形成越来越明显的制度竞争态势。缘此，以“一带一路”国际法律制度的构建为主要研究对象，阐释中国发挥“体系外变革者”作用的机理，同时具有重大的现实意义。

    一、中国作为“体系外变革者”新角色之缘起与“一带一路”倡议

    2013年，中国正式提出人类命运共同体概念。打造人类命运共同体，主要途径是构建国家与国家之间的伙伴关系；而伙伴之间新型国际关系的构建，其核心是实现互利共赢。不言而喻，人类命运共同体概念的提出，乃是中国以一个大国的站位，放眼全人类和平与发展之大计。由此，对于现行国际经济秩序的变革，中国主张国家间互为合作伙伴，以互利共赢为基本准则，其意应解读为，“合作共赢，就是要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益。”具体而言，互利共赢基本准则具有内涵上的根本性和外延上的普适性之特征，构成对发达国家视其他国家为竞争对手，以致主张相互间需适用“实力界定收益”旧有逻辑本身所进行的一种修正。

    一则，互利共赢基本准则具有内涵上的根本性特征。观其深意，该基本准则显然不是主张各国完全依自身经济实力的强弱决定其可得收益的大小，即追求自身利益最大化，而是强调一国“在追求本国利益时兼顾他国合理关切”，从而打破了“实力界定收益”旧有逻辑，其反映的是中国倡导在“平等均衡”基础上建立国家间伙伴关系的基本利益观；易言之，中国主张互利共赢基本准则具有一国“在追求本国利益时兼顾他国合理关切”之根本内涵，不仅仅对“实力界定收益”基本逻辑已有例外情形——为发展中国家诉求特殊与差别待遇的肯定和支持，而且是对该旧有逻辑之本义做出的一种修正。二则，互利共赢基本准则具有外延上的普适性之特征。中国倡导该基本准则，题中之一意为，“在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系”。由此可见，互利共赢基本准则当然适用于南北国家之间的利益分配关系，即在富国与穷国之间“变赢者通吃为各方共赢”，但又不限于此，其适用位域及于各国之间在合作伙伴下的所有国际经济关系。

    正是在人类命运共同体理念指引下，以国家间伙伴关系内生的互利共赢为基本准则，全方位、实质性地影响现行国际经济秩序的变革，已促使中国超越“体系内国家”原有定位，进而展现出一种“跨体系国家”的新姿态；亦即，在延续晚近作为“体系内改进者”既有角色的同时，现在中国又开始逐步获得了作为“体系外变革者”的新角色。应当明确的是，将中国定位为一个“跨体系国家”，表明中国仍然在现行国际经济秩序的体系之内；相应地，中国当然应继续扮演“体系内改进者”既有角色，从这一面向进一步推动现行国际经济秩序朝着更加公平合理的方向发展，支持发展中国家争取更多的特殊与差别待遇。例如，2014年通过的《贸易便利化协定》，是中国“入世”后积极推动、参与并支持达成的首个多边货物贸易协定。作为wto多哈回合的第一项早期收获成果，该协定的最大创新之处是，给予发展中国家“点菜式”获得特殊与差别待遇的权利。

    然则，因势而论，当下，中国如完全困守于“体系内国家”传统角色，不敢越雷池一步，就难以充分运用互利共赢基本准则，以其内涵上的根本性和外延上的普适性，推动和引领现行国际经济秩序变革达到应有的广度和深度。

    第一，现时，随着自身经济实力相对衰弱趋势的加剧，加上受到反全球化逆流的阻却，发达国家正在逐步丧失进一步推进国际经济自由化的动力，即已出现所谓的“全球化疲劳”状态。此等大势不改，发展中国家要求变革现行国际经济秩序的呼声，在体系内恐怕很难得到发达国家的积极回应。被确定为“发展回合”的wto多哈回合濒临死亡，以及目前wto改革进程步履维艰，就是一大明证。

    第二，发达国家认为，现行国际经济秩序存在严重的“后来者问题”。详言之，作为全球经济自由化进程的更早参加者，发达国家的市场开放已达很高程度；相反，发展中国家，特别其中的新兴市场体，经济实力虽已快速提升，却因加入全球经济自由化进程较晚，市场开放水平仍然偏低。因此，进一步加大市场开放的责任应当单方面转移给发展中国家。既有如此成见，当下，要防止发达国家减损发展中国家在现行国际经济法律体制内的既得权益，已非易事，遑论像特朗普执政期那样有着偏执般的谬误认知，反指作为世界上最发达国家的美国，受到了以wto为基础的现行国际贸易体制不公平对待，据此要求取消发展中国家的特殊与差别待遇，并进而提出其他国家应实现向美国对等开放市场的极端诉求。既如此，现时要进一步促使发达国家接受正确义利观，在体系内遵循互利共赢基本准则，为顾及发展中国家利益而减让其认为应得的收益，几无可能。

    第三，毋庸讳言，随着经济实力的“南升北降”，虽然发达国家相对于发展中国家的软硬实力优势已然收窄，但发达国家对现行国际经济秩序的控制能力并未丧失。此时，哪怕发达国家在一定程度上有了推动现行国际经济秩序改革的意愿，中国要与其他发展中国家一道，在体系内实现自己的变革目标，恐怕也不可能达到预期的程度。例如，2019年10月，国际货币基金组织成员未能就新一轮份额增加和调整达成一致，该项改革被推迟到不晚于2023年底。预计经本轮份额增加和调整，发展中国家在国际货币基金组织的投票权比例可能会有所提高，但美国事先已经表明，应确保美国继续维持对该国际经济组织重要事项单独否决的权力，否则，美国极有可能会阻止任何改革方案的通过。

    最后，中国在体系内支持发展中国家向发达国家诉求特殊与差别待遇，实际不过是谋求“实力界定收益”基本逻辑项下的例外情形，即专就南北经济关系对该基本逻辑之适用进行一种有限修补；而中国倡导以互利共赢基本准则推动现行国际经济秩序变革，乃是以其内涵上的根本性和外延上的普适性，修正“实力界定收益”旧有逻辑的固有之义。然而，积弊难返，要在现有体系内达到这样的修正目的，即便可能，也势必需要经历一个漫长的历史过程。

    既然在体系内致力于实现现行国际经济秩序变革，很难突破既成体制的固囿，那么，为了充分践行互利共赢基本准则，要求中国从现行体系中破茧而出，选择从另一面向——在体系外推动和引领有关国际经济法律制度的创建。为此，中国开始逐步扮演“体系外变革者”新角色，可谓势在必行，也势在可为。

    对于现行自由主义国际经济秩序，中国开始逐步扮演“体系外变革者”新角色，乃是建立在时下中国软硬实力已获大幅提升的基础之上。随着自身迅猛发展，中国综合实力上升最快的部位当属国际经济领域。就其中的硬实力而言，中国现已稳居全球第二大经济体之高位；以往，软实力不足构成中国的一大短板。然而，时移事迁，中国在国际经济领域的软实力已今非昔比，“在保持政治稳定的同时带来经济增长和繁荣的”发展模式已形成“有中国特色的软实力”。当然，中国要在体系外推动和引领有关国际经济法律制度的创建，需有足够的软硬实力吸引其他国家参加合作；具言之，从合作收益的生产性来看，中国要让其他国家相信中国有能力促成合作，并做大共同收益的蛋糕，既需有可为合作注入强大动力的硬实力（如中国超大规模的国内市场）支撑，也需有可获得其他合作方信任的有效合作模式所带来的软实力（如发挥政府能动作用的理念）。另从合作收益的分配性来看，中国要按照互利共赢基本准则推动和引领有关国际经济法律制度的创建，首先要率先垂范，在合作的收益分配上更多地顾及其他国家的合理关切。就此而言，中国只有在具备相应硬实力的情形下，才有可能在对其他合作方做出必要的收益让渡后而不伤及自身。当然，在多边合作的情形下，并非只要中国做到高风亮节，合作就一定能够成功，还需要发挥中国在互利共赢基本准则下所倡导的收益分配方案透射的软实力，让其他合作方也愿意放弃一味追求自身收益最大化，接受兼顾彼此利益的观念。

    需要指出的是，中国扮演“体系外变革者”和“体系内改进者”新老两种角色，都是要对发达国家主导下的现行国际经济秩序“实力界定收益”基本逻辑进行修正，但二者修正的向度是完全不同的。中国发挥“体系内改进者”作用，是支持发展中国家向发达国家“争”得更多的利益；而中国作为“体系外变革者”，则是要求自己以身作则，在合作收益的分配上兼顾其他国家的合理关切，这更多地表现为中国的“让”利之举。从修正的程度来说，变革大于改进。虽然中国在体系内只是以扩大“实力界定收益”基本逻辑例外的方式，支持发展中国家向发达国家诉求更多的特殊与差别待遇，但这样的“改进”过程仍然因发达国家的阻却而举步维艰；而观之以中国在体系外发挥变革者的作用，却能做到自觉地以互利共赢为基本准则更多顾及其他国家的利益。因此而论，中国与发达国家相比对，到底谁有更大的意愿推动国际经济秩序朝着更加公平合理的方向发展，可谓立判高下。

    “一带一路”倡议源于中国，属于世界。对于现行国际经济秩序，中国扮演“体系外变革者”新角色，集中体现在中国推动和引领“一带一路”国际经济法律制度的构建上。

    首先，共建“一带一路”倡议作为中国方案起到大力促进全球和平合作和共同发展的作用，为中国推动和引领创建相应的国际经济法律制度提供了必要条件。共建“一带一路”是对国际合作新模式的积极探索。发达国家按照自由主义理念，惯于采取“消极一体化”方式推动国际经济合作，即主张去政府管制化，极限发挥市场作用。而“共建‘一带一路’旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”。简言之，共建“一带一路”，既要发挥有效市场作用，又要发挥有为政府作用，即在传统“消极一体化”方式之外，“一带一路”建设增加了政府服务市场的“积极一体化”功能。这种体现中国发展经验“积极一体化”方式的引入，例如，将“政策沟通”作为共建“一带一路”的重要保障和重要先导，可以有力促进沿线国家之间开展更大范围、更高水平、更深层次的经济合作。“一带一路”沿线国家之间形成的超大规模合作必然对制度供给提出重大需求，于是，就有了中国推动和引领有关国际经济法律制度创建的必要性。

    其次，“一带一路”建设为完善全球治理体系提供中国方案，题中应有之义必然包括中国在其间扮演“体系外变革者”角色。中国认为，“共建‘一带一路’不仅是经济合作，而且是完善全球发展模式和全球治理、推进经济全球化健康发展的重要途径”；其“顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路新方案”；“共建‘一带一路’正在成为我国参与全球开放合作、改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案”；等。既然“一带一路”倡议是为变革发达国家主导的现行全球治理体系提供“新思路新方案”暨“中国方案”，而且法治化又是推进全球治理体制变革、构建世界新秩序的必然要求，那么，对于“一带一路”建设中相应国际经济法律制度的构建，中国不仅起到了推动和引领作用，而且扮演的一定是“变革者”角色。

    最后，“一带一路”已成为中国积极倡导搭建的全球最大国际合作平台建设，为中国可持续、成体系地推动和引领创建有关国际经济法律制度提供了广阔舞台。“一带一路”倡议将中国发展形成的经验和基础，与沿线其他国家的发展意愿和比较优势结合起来，形成了合作上的优势互补。析言之，“‘一带一路’建设可使中国顺周期下形成的巨大产能和建设能力走出去，支持沿线国家推进工业化、现代化和提供基础设施水平的迫切需要”，已成为“我国在新的历史条件下实行全方位对外开放的重大举措、推行互利共赢的重要平台。”可见，共建“一带一路”并非中国与沿线其他国家之间生发的零星和短期的合作，而是一个影响范围越来越广泛、长远的重大合作倡议。以此为平台，中国可久久为功，推动和引领创建渊源多样、体系完整的“一带一路”国际经济法律制度。目前，“一带一路”国际经济法律体系建设已初见成效。据统计，截至2023年1月6日，中国已同151个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。这些合作文件具有双边、诸边（包括区域性）和多边多种类型；既包括条约这样的国际硬法，还包括众多表现为联合公报、合作倡议及情况备忘录等诸如此类的国际软法。

    二、中国作为“体系外变革者”新角色之显现与“一带一路”倡议

    要证成当下中国已渐成一个“跨体系国家”，首先需要明确的是，对于国际经济法律制度的创建，到底应如何判别中国已在“体系内改进者”既有角色之外，开始逐步扮演“体系外变革者”新角色。本文认为，具体识别标准有二：

    其一是中国对国际经济立法过程影响之标准。对于一项国际经济法律制度的创建，如由发达国家发起，并由其主导。其间，中国只是充当一个参与国的角色，所起作用有限，那么中国扮演的可能只是一个“体系内改进者”角色；反之，一项国际经济法律制度的创建，并非由发达国家主导，而是由中国推动和引领其立法过程，那么中国就可能成为超越发达国家主创的现行国际经济秩序而成为一个“体系外变革者”。在“实力界定收益”传统逻辑下，为了实现自身收益最大化，发达国家凭借自己的权力优势，历来谋求对国际经济立法过程的主导权。与之相殊，中国奉行互利共赢基本准则，主张国际经济立法是各国之间“共商规则，共建机制”的过程。因此，中国不会追求对国际经济立法的主控权，但是，中国作为一个负责任大国，凭借自己不断增长的软硬实力，已有相应的能力推动和引领有关国际经济法律制度的创建。就此，中国明确表明，“我们要继续做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展”。

    其二是中国对国际经济立法结果影响之标准。对于一项国际经济法律制度的创设，如中国的影响只及于该项法律制度的局部，即只达到改进该项法律制度的程度，那么中国仍然还是一个“体系内改进者”；反之，如中国已可影响一项国际经济法律制度的整体构建，达到了变革过往制度的程度，那么该项法律制度就会具有不同于发达国家主导的现行国际经济秩序的根本性特征，中国扮演的即为“体系外变革者”新角色。按照国际关系理论，可将国际制度的构成要素区分为“原则”“规范”以及“规则”和“决策程序”三个层级。在这三大因素中，“原则”和“规范”体现国际制度的基本特征，而“规则”和“决策程序”只是构成体现由“原则”和“规范”框定的国际制度基本特征之具体设计；相应地，“原则”和“规范”的变化意味着国际制度本身之变迁；而“规则”和“决策程序”的变化只是带来国际制度内部的变动，不会造成国际制度基本特征的改变。作为一个“体系内改进者”，中国对于有关国际经济法律制度构建的影响只是添砖加瓦式的，自下而上之影响所及更多地停留在“规则”和“决策程序”层面，其带来的只是有关国际经济法律制度具体设计的变动。例如，对于发达国家设计的国际货币基金组织决策制度，中国与广大发展中国家目前尚无法改变其自由化的“原则”，也无法打破其实行加权表决制的“规范”，只是针对其“决策程序”，通过在国际货币基金组织执行董事会中增加来自发展中国家的成员等方式，提高发展中国家的话语权；即使有时中国影响所及到达“规范”层面，也不过是有限度地改变国际经济法律制度的某些实质特征，而不是根本特征，如支持发展中国家维护在wto体制中的特殊与差别待遇之“规范”。然则，作为一个“体系外变革者”，对于有关国际经济法律制度的创建，中国乃是以“原则”为制高点，高屋建瓴式地影响其整体构建；换言之，在“体系... -->>

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