第303章 强化对监察委员会检察监督的理论审思与实践进路 (1/2)

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    【内容摘要】我国现行对监察委员会监督体系的不足，凸显了强化对监察委员会检察监督的必要性。检察机关“法律监督机关”的宪法定性、我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款、我国《刑事诉讼法》和《监察法》对检察机关“职务犯罪侦查权”的规定，则为强化对监察委员会检察监督提供了可行性。但是，由于我国国家权力体系中检察权与监察权的不平衡，强化对监察委员会检察监督还面临一些难题与障碍。为此，应进一步深化国家监察体制改革，在协调与平衡检察权与监察权关系的基础上，通过体制设计的途径，为强化对监察委员会检察监督提供实践进路，主要包括检察机关对监察委员会立案的监督、对监察委员会调查活动的监督、对监察委员会移送案件的依法审查、批准逮捕、提起公诉以及对监察人员职务犯罪进行立案侦查。

    【关键词】监察权 检察权 检察监督 互相制约 法律监督机关

    文章来源：《政法论丛》2023年第4期

    因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

    国家监察体制改革是“牵一发而动全身”的重大政治体制改革。从国家监察体制改革实践来看，成效比较显着，我们不仅通过修改《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、制定《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）、《中华人民共和国政务处分法》（以下简称《政务处分法》）等，为国家监察体制改革提供了法治框架和法治保障，做到了“重大改革于法有据”，还依法整合了各种反腐资源和力量，组建了“中国特色反腐机构”监察委员会，实现了对所有行使公权力公职人员监察的“全覆盖”，构建了集中统一、权威高效的反腐体制，初步实现了“不敢腐、不能腐、不想腐”的目标。但是，与国家监察体制改革相伴随的另一个问题日益引起理论界与实务界的重视，即在监察委员会集中统一、权威高效开展反腐败工作的同时，如何对监察委员会进行有效监督，以避免出现“灯下黑”？换言之，如何对监督者进行再监督，以避免监督者滥用监督权？这一问题非常重要，既关涉到监察委员会依法规范运用监察权，也关涉到被监督者权利的保障，甚至可以说关系到国家监察体制改革的成败。为此，理论界与实务界围绕如何加强对监察委员会的监督问题进行了较为深入研究，既包括对现有几种法定监督形式的研究，也包括对新型监督形式的探索，其中，强化对监察委员会检察监督日益引起了理论界与实务界的关注。正如有学者指出：“在监检关系中，应强化检察权对监察权的法律监督。”基于此，本文对监察委员会的检察监督问题进行理论上的审思，并对如何强化对监察委员会检察监督进行体制上的设计，以为强化对监察委员会的监督提供有益的参考。

    一、现有监督不足：强化对监察委员会检察监督的必要性

    正如有学者指出的，“基于权力博弈逻辑，国家监察体制改革塑造了集高效、权威和强功能于一体的监察权，……导致一定程度的法治风险。”因而，为了防止和化解国家监察体制改革中出现法治风险，使监察权能够在法治轨道上正确运行，我国《宪法》和《监察法》等设计了较为严密的对监察委员会的监督体系，以通过对监督者的再监督，实现对监察委员会既“授权”又“控权”的有机统一。

    （一）对监察委员会监督体系之设计

    为把“国家监察体制改革进程及改革后形成的体制纳入法治轨道”，我国《宪法》和《监察法》等设计了外部监督与内部监督相结合的对监察委员会的监督体系，主要包括：

    第一，人大及其常委会监督。由我国民主集中制的宪法原则和人大制度的政权组织形式所决定，我国各级监察委员会尽管与同级党的纪律检查机关合署办公，但其作为我国新型的国家机关即监察机关，必须要由同级人大及其常委会选举产生，对其负责，并受其监督。但与“一府两院”受人大及其常委会监督有所不同的是，监察委员会不向同级人大报告工作，只向同级人大常委会作专项工作报告，原因主要在于，“如果监察委员会向同级人大报告工作，很容易在事实上形成一种‘权力对冲’状态，即在‘权力机关监督监察机关’与‘监察机关监督权力机关组成人员’之间出现一种双向牵制。”这种做法虽然有一定合理性，但可能会影响人大监督监察委员会效果。

    第二，审判机关、检察机关、执法部门的制约。尽管从严格意义上讲，制约不同于监督，但从宽泛意义上讲，制约也是一种监督，且通过程序制约机制的设计，比监督的刚性更强。我国《宪法》和《监察法》规定了“互相制约”条款即“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”，以通过“互相制约”办案程序机制的设计，发挥审判机关、检察机关、执法部门的制约作用，对监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件的活动进行监督，以避免监察委员会违法行使监察权。

    第三，民主监督、社会监督、舆论监督。根据我国《监察法》第54条之规定，监察委员会行使监察权，还要接受民主监督、社会监督、舆论监督。其中，所谓民主监督主要是指人民政协或各民主党派等主体对监察委员会行使监察权进行的监督，所谓社会监督主要是指公民、法人或其他社会组织对监察委员会行使监察权进行的监督，所谓舆论监督是指社会各界通过广播、影视、报纸、杂志、网络等传播媒介，表达意见形成舆论，对监察委员会行使监察权进行的监督。这三者的共同之处都是以非党政机关为主体开展的监督，也是非执政权或国家权力监督，与党政机关开展的执政权或国家权力监督相辅相成，共同构成了对监察委员会的监督体系。

    第四，监察委员会自我监督。除了外部监督之外，我国《监察法》还建立了监察委员会自我监督机制，通过设置专门的内部监督机构，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，并规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案制度，规定了对监察人员实施回避制度，规定了对监察人员脱密期管理和辞职、退休后从业限制等自我监督的制度，通过这些自我监督机制以监督和防范监察人员滥用职权，避免出现“灯下黑”问题。

    （二）对监察委员会监督体系之不足

    尽管我国《宪法》和《监察法》试图构建一个完善的对监察委员会监督体系，但受各种因素影响，特别是国家监察体制改革尚处于初步阶段，一些重大理论与实践问题有待进一步研究与证实，导致对监察委员会监督体系还存在一些不足，具体言之：

    其一，就人大及其常委会监督而言，尽管人大及其常委会可以监督同级监察委员会，但监察委员会有权对人大及其常委会机关的公务员进行监察，虽然从理论上说这两者并不矛盾，但从实践来看，可能会形成一种“权力对冲”的状态，影响人大及其常委会对监察委员会的监督。即一方面，监察委员会对人大及其常委会机关的公务员的监察，会在一定程度上影响人大及其常委会对监察委员会的监督；另一方面，人大及其常委会也可能利用对监察委员会的监督权，来牵制监察委员会对其机关的公务员公职行为的监察。此外，由人大及其常委会国家权力机关的身份和地位所决定，人大及其常委会只能对监察委员会进行工作监督和法律监督，而不能进行个案监督，不能对监察委员会的办案全过程进行监督，如此，监督的针对性和有效性将得不到保证。

    其二，就审判机关、检察机关、执法部门的制约而言，由于监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，这样就导致监察委员会的政治地位实际上高于审判机关、检察机关、执法部门，难以形成平衡的互相制约关系，且审判机关、检察机关对监察委员会的制约主要是一种“事后”的监督，在监察委员会立案、调查环节，审判机关、检察机关无法对监察委员会进行监督，这样就导致审判机关、检察机关、执法部门难以对监察委员会进行有效监督。

    其三，就民主监督、社会监督、舆论监督而言，尽管民主监督、社会监督、舆论监督有利于发挥外部各级各类社会力量对监察委员会监督的优势，但由于民主监督、社会监督、舆论监督都属于非执政权或国家权力监督，因而相较而言，民主监督、社会监督、舆论监督均存在专业性不足、权威性不足的弊端，既无法凭借专业知识对监察委员会开展专业监督，也无法运用权力资源对监察委员会开展“硬碰硬”的监督。

    其四，就监察委员会自我监督而言，尽管监察委员会自我监督具有熟悉情况、专业性强等优势，但监察委员会自我监督不可避免具有自我监督的一般性弊端，如内部监督主体缺乏相对独立性，难以开展监督；内部权力分工不平衡，不敢开展监督；内部监督意识不强，“不愿”开展监督等。正如有学者指出：“由于内部监督的对象是本单位同事，各种关系、人情错综复杂，极易影响到监督工作的进行，而且监察机关长期进行监察工作，掌握了大量职务犯罪的案件和经验，本身就具有一定的侦查和反侦查能力。”特别是在自我监督与外部监督不能有效衔接，并未形成权力均衡分布及相互工作程序交叉的情况下，自我监督的效果更难以得到保证。

    综上所述，尽管现行对监察委员会的监督体系坚持了外部监督与内部监督相结合，实体审查与程序控制相衔接，具有一定的优势，但受制于上述各个监督主体自身的特点，各个监督均存在自身的不足，导致这一监督体系尚未形成完整的监督闭环，对监察委员会的监督存在空白或薄弱之处。如根据权威媒体报道，“2022年全国纪检监察机关对纪检监察干部立案2200余件，处分2300余人。”因而，为加强对监察委员会的监督，形成监督闭环，我们有必要强化对监察委员会的外部监督，特别是其他国家机关的权力监督和专业监督，以刚性的“权力制约”和专业的“精准监督”对监察委员会进行有效约束。而强化对监察委员会的检察监督，不失为一种好的选择。因为检察机关作为国家法律监督机关对监察委员会开展监督，既是一种其他国家机关开展的外部监督，也是一种强硬的国家权力监督，还是一种专业的“精准监督”，在监督监察委员会方面具有天然的独特优势。

    二、现有法律制度资源：强化对监察委员会检察监督的可行性

    要完善我国现行对监察委员会的监督体系，正如周叶中教授所指出的，“首先应从可行性和中国的国情出发，否则方案设计得多么完美都将毫无意义。其次要充分利用现有法律资源，尤其是宪法资源。”而从我国现有法律制度资源来看，强化对监察委员会检察监督，不仅具有必要性，而且还具有可行性，可以在改革代价最小、法律资源成本最低的情况下完善对监察委员会监督体系，具体说来：

    （一）检察机关“法律监督机关”的宪法定性

    根据我国《宪法》第134条和136条的规定，检察机关是一种独立类型的国家机关，不同于权力机关、行政机关、审判机关和军事机关，且是一种具有社会主义国家鲜明特色的法律监督机关。检察机关作为我国的法律监督机关，通过行使检察权依法对有关机关和人员的行为是否合法进行监督，以保障法律统一正确实施。但是，随着国家监察体制改革的进行，在检察机关的反贪、反渎和预防部门职能、机构转隶后，许多人认为检察机关不再是法律监督机关了。对此，笔者认为，尽管职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性的职权，是检察机关“法律监督机关”宪法定性的主要依据之一，但其并不是检察机关的全部职权，也不是检察机关“法律监督机关”宪法定性的全部依据，因而，检察机关职务犯罪侦查权的转隶并不意味着检察机关“法律监督机关”宪法定性的丧失，且根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）、《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）的规定，检察机关目前还享有部分职务犯罪侦查权。此外，从某种程度上说，检察机关职务犯罪侦查权的转隶，还有利于强化检察机关“法律监督机关”的宪法定性。这是因为，在国家监察体制改革之前，检察机关既享有职务犯罪侦查权，也掌握职务犯罪侦查权的监督权，同时扮演着“运动员”和“裁判员”的角色，难免存在自我监督弊端。而在检察机关职务犯罪侦查权转隶后，检察机关可以专门从事检察监督，可以在很大程度上摒弃“自侦、自捕、自诉”自我监督的弊端。

    那么，在检察机关“法律监督机关”的宪法定性未变的情况下，检察机关是否可以法律监督机关的身份对监察委员会开展监督呢？从法理上来说，应该是可行的。具体言之：其一，检察机关作为法律监督机关，其主要任务是以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督，以保障法律统一正确实施。目前，根据我国《宪法》和相关法律的授权，检察机关作为法律监督机关对司法机关、行政机关实施法律的活动进行监督，而监察委员会依法行使监察权也是重要的法律实施活动，理应接受检察机关的监督，以保障《监察法》等相关法律的统一正确实施。其二，检察机关作为法律监督机关，“并不是面面俱到，事必监督。它的监督应当以是否危害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。”而监察人员职务犯罪的行为从性质上说应属于危害国家利益的行为，理应由检察机关代表国家予以监督，而不能仅由监察委员会进行自我监督。其三，检察机关作为法律监督机关，其监督对象包括侦查机关，其通过对侦查机关的侦查活动进行监督，特别是通过对侦查机关违法行为的纠正纠偏，以防范侦查权对公民合法权益的侵犯，维护法律统一正确实施。所以，在国家监察体制改革前，检察机关不仅对公安机关的刑事侦查权进行监督，还对其自身享有的职务犯罪侦查权进行监督。但在检察机关职务犯罪侦查权转隶到监察委员会后，检察机关职务犯罪侦查权转化为了监察委员会调查权，却不受检察机关监督。这样就使监察委员会调查权处于法律监督的“空白状态”，也意味着检察机关不能对监察委员会的调查活动进行监督。但实际上调查权与职务犯罪侦查权大同小异、本质相似、强度相当、目的一致，即“监察委员会对于涉嫌犯罪的调查同公安机关的侦查在性质上应该是一样的”，一旦滥用，都会对公民的合法权益造成损害，理应受到检察机关代表国家的监督。这一点类似于公安机关作为刑事案件侦查机关要接受检察机关的监督。因而，为弥补对监察委员会调查权法律监督的“漏洞”，维护法律统一正确实施，理应由检察机关代表国家对其进行监督。

    （二）我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款

    如前所述，为了加强对监察委员会的监督，我国《宪法》和《监察法》规定了“互相制约”条款，设计了“互相制约”的程序制约机制。从该条款的规定可以看出，在监察委员会办理职务违法和职务犯罪案件过程中，监察委员会与检察机关存在互相制约关系，也即检察机关可以对监察委员会进行监督。

    根据我国《监察法》和《刑事诉讼法》等相关法律的规定，检察机关对监察委员会的制约主要体现在以下几个方面：一是对监察委员会移送起诉的已采取留置措施的案件，检察机关在对犯罪嫌疑人先行拘留后，有权依照《刑事诉讼法》关于强制措施的规定进行审查，视情况决定对被调查人是否采取强制措施以及采取何种强制措施，如逮捕、取保候审或者监视居住等。这就意味着检察机关通过对监察委员会移送案件的依法审查，避免对被调查人非法采取强制措施，以督促监察委员会依法办案。二是对监察委员会移送的案件，检察机关有权依照《刑事诉讼法》关于提起公诉的规定进行审查，视情况作出起诉或不起诉的决定。尽管监察委员会经调查后，认为案件犯罪事实清楚，证据确实、充分，应由检察机关依法提起公诉，但检察机关并不是“自然而然”地就提起公诉，而是要依照《刑事诉讼法》的规定对监察委员会移送的案件进行审查，只有在该案件符合《刑事诉讼法》规定的三个条件即“犯罪事实已经查清”、“证据确实、充分”、“依法应当追究刑事责任”时，才能作出起诉决定。另外，如果监察委员会移送的案件有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形时，在经上一级检察机关批准后，检察机关有权依法作出不起诉的决定。这就意味着监察委员会的调查权要服务和服从于检察机关的公诉权，并接受检察机关公诉权的监督，以避免监察委员会滥用调查权。三是对监察委员会移送的案件，检察机关有权依照《刑事诉讼法》关于证据的规定进行审查，如果发现证据不确实、不充分，需要补充核实的，有权退回监察委员会补充调查，必要时还可以自行补充侦查。这也是检察机关作为法律监督机关对监察委员会进行监督的一个重要方面，检察机关有权对监察委员会收集的证据是否达到《刑事诉讼法》规定的证据标准进行审查，并有权要求监察委员会补充调查，必要时还可以通过自行补充侦查对监察委员会进行监督。

    综上所述，根据我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款，检察机关事实上是可以对监察委员会进行监督的。但是，目前检察机关对监察委员会的监督还不够全面、系统，还存在一些不足之处：一是检察机关对监察委员会的立案无法进行监督，难以避免出现“选择性立案”的问题。而从我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款的精神出发，检察机关应对监察委员会的立案进行监督，这样不仅有利于加强权力制约，还有利于从源头上杜绝冤假错案。例如，根据我国《宪法》和《刑事诉讼法》规定的另一个“互相制约”条款即“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，检察机关有权对公安机关的立案进行监督，以避免公安机关在立案方面上的“恣意”，保障公民的合法权益。正如有学者指出：“在宪法中专门对人民法院、人民检察院和公安机关的关系规定了‘互相制约’，是有其特别重要意义的，这体现了对公民基本权利保障的宪法价值。”而从立法技术上讲，我国《宪法》中两个“互相制约”条款的精神应该是一致的，都体现了对国家权力的制约以及对公民权利的保障。所以，根据我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款精神，检察机关对于监察委员会的立案应进行监督，以加强对监察委员会权力的制约以及对被调查人权利的保障。二是检察机关对监察委员会的调查活动无法进行监督，难以避免出现“违法办案”问题。如前所述，尽管检察机关可以在监察委员会调查结束后，对监察委员会移送的案件进行审查，从而达到事实上监督监察委员会调查活动的效果，但这种监督只是一种事后监督和结果监督，并不是一种事中监督和过程监督，难以对监察委员会调查过程中的违法行为及时进行纠偏，也难以对被调查人受损的权益及时进行救济。所以，根据上述我国《宪法》和《监察法》规定的“互相制约”条款精神，再加上“检察权的法律监督属性自然蕴含了对监察委员会调查行为予以监督的宪制安排，是检察权法律监督性质的自然延伸”，检察机关应对监察委员会的调查活动进行监督，以保证监察委员会的调查活动在法治轨道上运行。

    （三）我国《刑事诉讼法》和《监察法》对检察机关“职务犯罪侦查权”的规定

    伴随着国家监察体制改革，检察机关之前掌握的职务犯罪侦查权转化为了监察委员会的调查权，但检察机关并非不再享有任何职务犯罪侦查权。根据我国《刑事诉讼法》和《监察法》的相关规定，检察机关仍享有一定职务犯罪的侦查权，具体言之：其一，根据我国《刑事诉讼法》第19条的规定，检察机关不仅享有对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的立案侦查权，还享有对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件的立案侦查权。需要说明的是，由于监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，因而，监察委员会也享有对上述案件的立案调查权。也就是说，检察机关对上述案件的立案侦查权并不是专享的，监察委员会也可以对上述案件进行立案调查。我国《刑事诉讼法》第19条中的“可以由人民检察院立案侦查”用语也说明了这一点。至于哪些案件应由检察机关立案侦查，则应依据最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》执行。其二，根据我国《刑事诉讼法》第170条、《监察法》第47条的规... -->>

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