第319章 数字治理背景下行政程序证据规则的调整 (1/2)

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    【内容摘要】我国通过建设一体化在线政务服务平台和政务大数据体系推进政府数字治理。数字治理以行政行为标准化、规范化、清单化为基础，实现跨地区、部门、层级政务数据共享及业务协同。行政机关之间通过平台协同调查、收集及审查判断证据，证据行为由封闭向开放转变，电子数据成为主要证据类型。数字治理让证明更容易，可以适当提高证明标准，将原由申请人承担的部分证明责任转移至行政机关，行政活动在部分领域可采用实质审查规则，数据系统推送的证据原则上具有可采性。满足行政程序调查收集及审查判断证据需要，一体平台和政务大数据体系须建立案件事实调查辅助系统，提供证据材料识别、标识、提示及辅助质证等功能。

    【关键词】数字治理 行政程序 证据

    文章来源：《政法论丛》2023年第2期

    因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

    我国上世纪八十年代推行办公自动化，90年代推行“三金工程”，近年推行“互联网+政务服务”，行政行为逐渐由线下向线上转移。1996年行政处罚法生效后，普遍推行城管综合行政执法，部分地区设立综合行政执法局推行全面跨部门综合行政执法，作为综合行政执法改革配套措施的智慧执法平台被推出。2003年行政许可法通过后，省、市、区县三级普遍设立行政服务中心，将行政审批等政务事项集中至政务大厅办理，部分地区设立行政审批局，将一级政府主要行政审批权集中至行政审批局行使。2018年以来的地方机构改革，广西、江苏、山东、福建等普遍采用行政审批局模式，四川省则在所有区、县设立行政审批局，集中行使行政审批权。不论是行政服务中心模式还是行政审批局模式，智慧政务平台都是标准配置。为满足国家治理体系现代化建设需要，越来越多的城市基于“互联网+城市治理体系”框架建设城市运营中心，集合城市信息资源、运行监控、运行指挥及协同联动，提升城市治理能力。智慧执法平台、智慧政务平台及城市运营中心等平台为行政机关之间数据共享、业务协同提供了基础条件，也为数字治理奠定了基础。

    《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》提出，运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，建设数字法治政府。国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》提出，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，提高政府决策科学化水平和管理服务效率，到2025年，政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成，政府履职数字化、智能化水平显着提升。数字技术与政府管理结合，将推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升，构建数字化、智能化的政府运行新形态，实现政府数字治理。

    我国行政程序证据规则分散规定在行政处罚法、行政许可法、行政强制法、治安管理处罚法、税收征管法等法律之中，由证据调查、收集、审查判断等规则构成。上述证据规则形成于非数字治理时代，基于传统行政模式构建。虽然2021年修改后的行政处罚法将电子数据作为独立证据类型，并规定非现场执法证据调查、收集、审查判断等内容，行政处罚证据规则仍然建立在传统行政执法模式基础上，并未体现数字治理背景下数据共享、协同审查判断证据材料等理念。数字治理变革行政体制，重构行政流程，需要调整证据规则以适应变革后的体制与程序，同时，适时调整证据规则也会促进数字治理深入推进。

    一、数字治理改变行政管理方式、程序和证据行为

    基于数据共享、提升行政效率、简化行政程序、降低行政成本等考虑，各级政府对建设各类政务平台及实现数据共享有极大积极性。加之我国网状行政体制的优势，建设全国一体在线政务服务平台、全国一体化政务大数据体系颇具条件。相较于民事行为，行政行为最有可能全面实现在线办理，公共管理领域整体实现数字治理。

    （一）建设一体平台、数字体系和治理机制，快速推进数字治理

    我国采用中央政府统筹规划和地方创新实践的方式推进政府数字治理。自2016年以来，国务院及办公厅先后发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》《全国一体化政务服务平台移动端建设指南》《政务信息资源共享管理暂行办法》《全国一体化政务大数据体系建设指南》《关于在线政务服务的若干规定》《关于加强数字政府建设的指导意见》等一系列文件，推进政府数字治理。推进政府数字治理的策略可以归纳为搭建全国一体化在线政务服务平台、建设一体化政务大数据体系、建立和完善适应数字治理的机制。在推进政府办公自动化和“互联网+政务服务”进程中，31个省、直辖市、自治区分别建立覆盖省、市、区县三级网上政务服务平台，国务院多数部门建立各类政务办公平台。我国政务服务平台建设面临管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题。为此，我国推进全国一体化在线政务服务平台（下简称“一体平台”）建设，立足于推进地区、部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设及互联互通，形成全国政务服务“一张网”，促进政务服务流程不断优化，实现政务活动全过程留痕、全流程监管，政务服务所需数据资源有效汇聚和充分共享，发挥大数据服务于政府管理作用。

    一体平台由国家、国务院部门、地方互有分工、互联互通的三个子政务平台融合构成。国家政务平台建设统一身份认证、电子证照、服务事项、投诉建议、好差评、搜索服务等“七个统一”服务体系，发挥公共入口、通道及支撑作用，承担公共入口、统一身份认证、电子监察、服务评估、咨询投诉责任。国务院部门政务平台系部门业务办理系统，通过国家平台与其他部门、地方平台互联互通，实现数据共享及业务协同，办理跨地区、跨部门、跨层级政务事项。地方政务平台由省级统筹建设，包括省、市、区县三级平台，承担省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）线上政务全覆盖及互联、协同联动功能。一体平台实现不同地区、层级、职能的政府部门之间信息共享及协同行政，政务由“线下办”向“网上办”“分部门办”向“部门协同办”转变，实现全国“一网通办”，也带来政府管理理念、体制、方式的重大转变与调整。

    全国一体化政务大数据体系立足于解决政务数据统筹管理机制不完善、数据目录不完整规范、数据完整性准确性时效性不高等问题，聚焦政务数据归集、加工、共享、开放、应用、安全、存储、归档各环节全过程，建立权威高效政务数据共享协调机制，推进数据共建共治共享，促进数据有序流通和开发利用，释放政务数据资源价值，提升数据资源配置效率，以此推动政府治理流程再造和模式优化。全国一体化政务大数据体系按照统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、共享交换一体化、数据服务一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安全保障一体化八个一体化的要求，由国家政务数据平台、省级政务数据平台和国务院部门政务数据平台构成。国家政务数据平台是我国政务数据管理的总枢纽、政务数据流转的总通道、政务数据服务的总门户；省级政务数据平台承担本地区政务数据的目录编制、供需对接、汇聚整合、共享开放，与国家平台实现级联对接；国务院部门政务数据平台承担本部门本行业数据汇聚整合与供需对接责任，与国家平台实现互联互通。同时，全国一体化政务大数据体系具备对接党委、人大、政协、纪委监委、法院、检察院和军队等机构数据的能力，还可以接入供水、供电、供气、公共交通等公共数据，以及第三方互联网信息平台和其他领域的社会数据，实现公共数据和社会数据有序共享、合理利用。

    一体平台、全国一体化政务大数据体系在数字治理中承担基础和保障作用。按照国务院规划，2022年年底前一体平台基本完善，全国范围内政务服务事项基本做到标准统一、整体联运和业务协同，事务服务事项全部纳入平台办理，全面实现“一网通办”；2023年底前全国一体化政务大数据体系初步形成，基本具备数据目录管理、数据归集、数据治理、大数据分析、安全防护等能力，到2025年，政务数据资源全部纳入目录管理，“一数一源、多源校核”等数据治理机制基本形成，政务数据共享需求普遍满足，有效支撑数字政府建设。推进数字治理，发挥数字技术、数据资源在具体行政管理中的作用，需要建立和完善适应数字治理的机制，数字治理背景下的行政程序证据规则就是亟需完善的机制之一。在政务服务领域，部分地区建设集中数据共享、流程再造的办理平台，如上海“随申办”、广东“粤省事”、四川“天府通办”、杭州“青清在线”、成都“天府蓉易办”等。在行政执法领域，浙江省依托“浙里办”“浙政钉”推出行政行为码，助力大综合一体化行政执法体制运行，长三角经济圈、成渝双城经济圈利用数字技术推进执法协作等，这些措施是完善数字治理机制的有益尝试。相较于一体平台、全国一体化政务大数据体系建设的快速推进，数字治理机制的建立和完善进程相对滞后，我国数字治理机制还不完善，数据权益、数据共享、数据协同收集与审查等制度还不完善。

    （二）数字治理具有不同于传统行政模式的特征

    有一种观点认为，数字政府是信息化政府、管理网络化政府、办公自动化政府、政务公开化政府、运行程序优化的政府。实际上，满足上述五个特征的政府只能称为电子政府，政府运用信息及办公自动化技术实施管理和为社会提供服务是电子政务，而非数字治理。数字治理是运用大数据、云计算、人工智能等技术实现政府数据治理，府际间、政府部门之间、政府与社会之间数据共享，精准满足社会需求的政府治理形态。不同于传统政府治理模式及信息化时代的电子政府，数据治理有以下特征：

    第一，行政设施云化。政府办公楼、执法设备、档案室及档案材料不再是政府最重要的行政资源，基础设施逐渐云化，数据平台、数据库成为重要的基础设施，数据是最重要资源，政务数据收集、存储、处理、共享均在云上进行。

    第二，政府管理数字化。行政相对人向政府提供数据材料，政府利用数据材料实施管理，电子数据成为行政程序主要证据类型。政府利用强大的数据搜集、分析和研判能力实现对社会的数字理性感知，掌握社会发展态势，精准判断和迅速回应社会诉求，实现数据化决策。不同地区、层级、领域政府部门之间通过数据共享、线上审查等方式实现协同。

    第三，行政行为在线化。数字治理带来数据采集、共享和运用电子化，行政活动实现远程合作和协同办理，在线行政成为主要方式。行政相对人在线申请政务并提交材料，行政机关在线办理并实现部门之间业务协同，相对人还可以在线接受处罚等，如在线办理交通违章处罚。随着一体平台建设及在线政务系统运行，部分地区在线政务行为比率已超过95%。

    第四，行政行为智慧化。大数据、云计算、人工智能等技术手段实现“智慧法治”，数据化、网络化、智能化为行政立法、行政执法及行政裁决提供支撑，自动设备及各类智慧系统辅助行政机关作出行政行为，自动行政行为逐渐普及。

    （三）数字治理从多个方面改变行政管理方式

    政府数字化转型的关键是要发挥数字赋能的效用，数字治理方能全面实现。数字治理推动行政体制、行政程序及行政行为方式的深刻变革。数字技术提供数据信息服务，在网状行政体制下，打破部门与层级之间的隔阂，促进部门、层级、地区间的沟通与协调，实现逆部门化、大部门治理、一站式服务的整体性治理。同时，数字治理促进政府部门结构优化、关系重构及业务整合，实现“一证通办”“一网通办”。行政活动由经验式、被动式、粗放型的问题处理方式升级为智能化、主动式、精细化的处理模式。虽然数字治理并不改变行政机关与相对人身份，“在线”及“一体”确实使行政方式及便利程度发生重大变化，甚至行政活动各主体之间的权利义务也发生部分变化。

    第一，行政管理普遍推行标准、规范、清单管理，行政程序标准化、规范化。法律规范相对抽象，面临对行政执法规范性不足问题，执法指南、手册、裁量基准这些“不是法的法”的类似规则在行政执法中发挥重要作用。推进“双随机、一公开”监管，各地普遍梳理执法检查事项清单、编制各类表单，确定抽查事项标准、程序等，执法标准、规范、手册、规程等在行政执法中逐渐运用。伴随各级行政服务中心、行政审批局普遍推出网上政务大厅，政务服务标准化、规范化得到极大提升。数字治理是建立在各类标准、规范、清单基础上的治理方式，通过标准、规范、清单实现智慧化、程序化治理。因此，编制全国统一行政权责事项目录清单、公共服务事项清单及办事指南，推行受理条件、申请材料、中介服务、办理流程等标准化、规范化，实现不同地区、层级、渠道发布的政务事项数据同源，并实现同步更新，同一政务事项在全国无差别受理，办理流程及评价标准统一，实现政务活动标准化、规范化是一体平台建设的重要内容。构建全国一体化政务大数据体系，也需要推行标准规范一体化，编制全面兼容的基础数据元、云资源管控、数据对接、数据质量管理、数据回流等标准，制定供需对接、数据治理、运维管理等规范，构建全国一体化政务大数据标准规范体系。同时，跨地区、部门、层级的数据共享以及业务协同，也需要统一标准与规范。

    第二，促进整体型治理。整体治理是政府内部纵向、横向协调，政府以整体形象出现的治理形态。传统行政模式是政府被纵向、横向划分为不同层级及工作部门，不同层级之间不协调，部门之间职责分割。整体政府理念以满足公众需求为目标，从部门内部结构和整体性运行出发，推行组织结构、管理方式、运行机制和信息系统变革，对行政职责优化整合以增进公共价值。智能化时代的数字治理为政府整体性治理提供数字技术支持，促进整体政府建设。依托一体平台和一体化政务大数据体系，行政行为实现跨地区、部门、层级数据共享及业务协同。数据平台保存的证照、办事材料、数据资源在行政机关之间共享互认，政务事项申请、受理、审查、陈述与申辩、决定、证照制做、决定公开等全流程在线办理。原分别实施的层级审批、部门间流程审批、协助调查取证等政务活动，在不同地区、部门、层级机关之间线上协同办理。如工程建设项目审批等涉及多个部门、地区的政务事项可以实现一张清单告知、一张表单申报、一个标准受理、一个平台流转，因流程优化、系统整合、数据共享及业务协同，此类审批程序更简、监管更强、服务更优。

    第三，行政程序自动化水平提升，多数行政行为全流程线上办理。近年来，部分地方试点自助办理工商登记、护照、身份证、车辆及驾驶证业务，线上政务逐渐普及。一体平台建立自然人身份信息、法人单位信息国家认证资源，为全国政务提供统一的身份认证服务，实现“一次认证、全网通办”；建立国家电子印章系统及电子证照共享服务系统，系统制发的电子印章及标准版式电子证照统一在政务活动中使用，政务自动化将快速推广及普及。政务活动实现线上线下融合，线上线下采用一套标准、一个办理平台，政务服务事项向移动端延伸，更多政务事项将实现“掌上办”“指尖办”。

    第四，安全保障及数据存储分析手段普遍运用，为行政活动提供充足保障。建立和实施数据、应用、运营、安全、管理等标准规范，建立平台安全保障体系，为政务活动提供充分安全保障。国家平台建立人口、法人、信用、地理信息等基础资源库及国家政务服务数据资源中心，汇聚及提供各类政务服务数据，并提供相应大数据分析，为政务活动提供大数据支撑。

    （四）数字治理促进行政行为流程再造

    数字治理以行政权力、公共服务事项清单为基础，同一行政事项名称、编码、依据、类型等基本要素在国家、省、市、县四级实现统一，行政事项受理条件、申请材料、中介服务、办理流程等标准化、规范化。不同地区、层级、渠道发布的行政事项数据同源及同步更新，同一行政事项在全国实现无差别受理，办理流程及评价标准统一。跨部门、跨地区、跨层级作出行政行为成为可能，行政行为可异地办、集中办、全国一网通办，行政地域管辖、层级管辖制度也需随之改变。

    依托全国一体化政务大数据体系人口、法人、自然资源、经济、电子证照等基础库和医疗健康、社会保障、生态环保、应急管理、信用体系等主题库中的政务数据，行政机关运用大数据、人工智能等技术很容易获知政务服务需求及行政违法行为线索，发现潜在政务服务事项申请人和行政违法行为。数字治理提升行政机关识别能力，须根据行政主体能力变化改变行政启动程序。行政许可等依申请行为，可以赋予行政机关提示潜在许可人提出申请的责任；行政处罚等依职权行为，行政机关获取相对人违法信息后，可以利用智慧执法系统向违法行为人发送违法证据材料或者拟处罚内容的信息，违法行为人依提示启动行政处罚程序。依托人口信息与电子证照共享服务系统，以自然人、市场主体身份索引为基础，关联其他各类政务服务数据、电子证照数据、信用数据等，相对人实现“一次身份验证、所有证照”等数据资源共享。行政机关、相对人调查收集和提供申请材料的责任减轻，部分行政行为实现“零材料办”。全国一体化政务大数据体系保存的证照、办事材料等数据资源在行政机关之间共享互认，不同地区、部门、层级的行政机关之间在行政行为申请、受理、审查、陈述与申辩、决定、证照制作、决定公开等环节实现协同审查与办理。依托国家统一身份认证系统，利用二维码、手势识别、指纹识别、声纹识别等身份认证方式，相对人身份信息实现跨地区、跨部门互信互认、“无感漫游”，辅之以一体平台海量数据资料，行政行为可以“自动办理”“掌上办理”“自助办理”。数字治理带来行政案件管辖、行政程序启动、证据材料提供与审查判断以及行政事项办理方式的变化，要求行政程序制度随之变革，再造行政流程。

    （五）数字治理改变行政程序证据行为

    传统行政模式中，从立案开始，行政机关须完成证据调查、收集、审查判断和认证等程序。不同行政行为之间的证据材料不共享，证照、身份证明等证据材料在不同个案中须重复收集、提供，如同一自然人在同一登记机关申请登记两个企业，须重复提供身份证明、房产证明等证据材料。行政程序封闭运行，行政机关之间不共享证据材料，也不协同审查。即使是身份证、营业执照、房产证等频繁使用的证据材料，也不能通过信息共享或者协助审查等实现认证，仍须申请人重复提供并由行政机关审查判断及认证。这也真实反映了传统行政程序证据行为的三个特点：个案之间证据材料不共享；调查、收集、审查判断及认定证据是一个完整过程，不可欠缺；行政机关之间原则上不共享证据材料，也不协同审查，行政主体独立承担调查、收集、审查判断和采信证据的责任。

    数字治理实现不同地区、层级、职能部门之间数据共享及协同行政，行政行为由“线下办”向“网上办”，“分部门办”向“部门协同办”转变，促进行政理念、体制、方式及程序等发生重大转变与调整。行政行为在虚拟环境中作出，电子数据成为主要证据类型，证据收集、提供、审查判断、认证及保存等行为均相应变化。如国家政务服务平台基于自然人身份信息、法人单位信息等资源，建设全国统一身份认证系统，为地区、部门政务服务平台提供统一身份认证服务，实现一次认证、全网通办，不再需要识别相对人身份，也就无需收集或提供相对人身份信息等证据材料。行政机关利用一体平台、全国一体化政务大数据体系中的电子证照等数据共享系统查询、存储、收集证据材料，实现人工收集证据材料向系统自动推送、爬取等方式转变。全国一体化政务大数据体系建立有数据治理规则，对归集的数据进行全生命周期的规范化治理，开展数据质量事前、事中、事后监督检查，实现问题数据可反馈、共享过程可追溯、数据质量问题可定责，推动数据源头治理、系统治理，确保数据真实、可用、有效共享。行政机关通过共享方式获取证据材料的真实性由数据形成单位、存储机关和相应机制保障，证据材料协同审查、判断成为可能，证据材料审查判断实现由封闭向多机关协同审查的开放活动转变。

    二、数字治理需要调整行政程序证明规则

    证明是社会生活中人们根据已知事实推断未知事实的活动，行政程序证明是运用证据确定和阐明行政案件事实情况的活动。数字治理带来行政程序证明对象变化，改变影响证明责任分配的因素，还对证明标准的确定带来影响。

    （一）数字治理减少行政程序证明对象

    证明对象也被称为待证事实，是行政程序中行政机关和当事人必须用证据予以证明或者确认的案件事实及有关事实。行政程序证明对象包括实体性事实和程序性事实，排除不需要证明的事实，利用推定和行政认知能够确定的事实不需要证明。与民事程序不同，行政程序作为证明对象的事实，一般都为法律规范所调整，违法构成是实施行政处罚的主要待证事实，而行政许可程序的待证事实主要是申请人是否符合申请条件的事实。

    在传统行政模式中，除推定及行政认知外，法律要件事实均应提供证据予以证明。但数字治理模式下，大量法律要件事实不需要证据证明：一是自然人、法人或者其他组织身份状况... -->>

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