第305章 民事案件独任审理应扩大适用范围 (2/2)

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及运行情况以及司法数据来看，扩大民事案件独任审理适用范围已具备了组织条件和实践基础。

    （一）以主审法官为核心的新型审判团队为扩大独任审理奠定了组织条件

    党的十八大、十九大、二十大以来，我国司法体制改革取得了突破性进展，建立了符合审判权力运行规律的机制，初步形成了中国特色社会主义审判权力运行体系，主要是围绕“让审理者裁判、让裁判者负责”的一系列改革，真正地还权于独任法官或合议庭。首先，改革原有的裁判文书逐级签批制，由裁判者直接签发并对事实认定和法律适用负责。新修订的《人民法院组织法》第32条和第33条巩固了该改革成果。其次，改革法院内设机构，逐步对具有行政色彩的审判庭设置进行改革。该法第27条规定：“人民法院根据审判工作需要，可以设必要的专业审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院，可以设综合审判庭或者不设审判庭。”这既克服了法官对审判庭的行政依附，又为基于案件审理情况动态地配置法官资源提供了依据。最后，在此基础上，实行人员分类改革，并以员额制为中心建立审判团队。目前，我国各地法院建立的审判团队模式各不相同，主审法官、法官助理、书记员的配置存在着诸如“1+1+1”“1+1+N”“1+2+N”“2+N+N”“3+N+N”等不同模式，无论哪种模式，在该审判团队中，各自职责清晰、各负其责，将入额的主审法官从事务性工作中解脱出来，使其集中精力做好审判。因员额及编制限制，目前以及未来较长一段时期内，基层法院及派出法庭乃至一些中级法院的审判团队或许以“1+1+1”“1+1+N”“1+2+N”为主，1名主审法官负责1个审判团队将是常态，这既契合基层乃至中级法院的现实需要，也为独任制审理案件奠定了组织基础。

    建立以主审法官为核心的新型审判团队，某种意义上是基于司法权力运行规律和司法实践需要，将原有的以承办法官为核心的合议制改革为以主审法官（取代“承办法官”之名）为核心的独任制，为实现“形独实独”“形合实合”，建立“独任制为主、合议制为辅”的基层法院民事案件审理模式，并有限度地扩展至中级法院提供了制度条件。否则，正如某中级法院审判团队组建运行所反映的问题——或“‘审判团队’仅为‘合议庭’的简单更名，审判权行使仍以合议庭层级汇报的传统方式运行”，或“‘合议庭’中嵌套多个小‘审判团队’，二审审级监督仍以实质上的‘独任制’方式运行”，或“‘审判团队’中嵌套多个‘合议庭’，层级管理范围与主体不变甚至变相增加管理层级”，特别是“二审案件中又以不开庭的询问方式审理的案件居多，亲历审判的只有承办法官及其审判辅助人员，法官助理甚至都未能实现全程亲历参与庭审，合议庭其他成员很难做到对案件的精细判断与实质把握，大量‘1+1+1’审判团队模式的存在使得中级法院‘名合实独’的问题更加突出”，走的仍是合议制下以承办法官为中心的“老路”。此即表明，由1名主审法官组建的不同模式的审判团队（“1+1+1”“1+1+N”“1+2+N”“1+3+N”等）要组建合议庭，合议庭成员必须跨审判团队组建（由“主审法官+人民陪审员”组成合议庭除外），如仍以“合议制为主”，不仅增加了难度，而且未必能取得改革的效果。对于以“1+1+1”为主要模式的基层法院更是如此。因此，采用独任制还是合议制，应当与新型的审判团队下的司法权力运行机制相适应。

    （二）将独任审理扩大到普通程序具有实践基础

    根据2021年前的《民事诉讼法》，适用普通程序的案件需要由3名及以上（单数）法官或者法官与人民陪审员组成合议庭进行审理，其理论预设是此类案件不属于“简单案件”，需要通过合议庭法官群体决策以克服独任法官个体决策的缺陷，进而实现公正裁判。然而，长期以来，关于合议制的质疑不断，最突出的是“形合实独”，即由1名承办法官“全面负责”案件，包括对事实认定和法律适用提出初步意见，而合议庭其他成员尽管也讨论案件、发表意见，但受困于案多人少矛盾等现实因素（其他合议庭成员作为承办法官也“全面负责”分配给他的案件），他们往往扮演着参与或附议的角色，即所谓的“合而不议”。

    对此，学界大多从如何确保合议庭成员（含人民陪审员）切实履行合议职责进行程序设计——这对于确需合议制的案件而言自然是非常必要的，却忽略了两个基本问题：一是“形合实独”的现象为何无法彻底杜绝，特别是在建立了司法责任制的情况下，未深入参与案件审理的合议庭成员为何自甘冒风险在裁判文书上签字？如果将之解释为“对承办法官的高度信赖”显然是没有说服力的。因为这涉及到法律责任的共同承担，甚至案件被发回重审或改判，某种程度也构成了对法官的评价。合议庭的每名成员签字时理应非常谨慎，却仍然自愿签字，这或许还是需要根据承办法官“全面负责”案件的实际效果分析这种现象的根本动机，即“形合实独”可产出与实质性合议制相同的裁判结果。二是从实践情况进行验证，通过“形合实独”的合议庭作出的判决，确实得到了绝大多数当事人予以认可。以北京市某区法院为例，“就上诉率和发改率而言，2015年独任制（上诉率28.25%、发改率6.70%）均低于合议制（上诉率39.79%、发改率10.57%），2016年独任制上诉率（22.25%）略高于合议制（18.53%）而发改率仍是独任制（9.52%）低于合议制（11.54%）”p352-年最高人民法院繁简分流改革试点成效显示：“一审独任制案件上诉率为6.2%，二审改发率0.62%，二审独任制案件再审改发数为0，审判质量呈现良好态势”，2021年7月30日《武汉市中级人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点工作情况的报告》显示：“试点以来，全市法院独任制案件上诉率6.77%，同比下降4.6个百分点，二审改发率0.18%，同比下降3.72个百分点”。自2022年1月1日新的《民事诉讼法》实施以来，四川省成都市武侯区人民法院“截至2022年8月，一审案件独任制普通程序适用率稳步提升，平均审理期限66.36天，改发率0.15%，服判息诉率90.12%，一审独任制普通程序制度效能得以充分释放。”尽管尚无数据充分表明，合议制普通程序审理的案件中确经合议庭成员同等参与的案件比例，但笔者与法官进行交流时获知，“由1名承办法官主要负责、其他合议庭成员参与”是一种常态，即“普通程序适用率高、陪审员参审率畸高、合议意见分歧率极低，均不持异议”。从以上数据可以看出：普通程序中实质上的独任审理（形合实独）并未影响案件审理质量。司法实践实证数据表明：“普通程序=合议制”导致披着合议“外衣”的“形合实独”可能就无法避免，而“案多人少”仅仅是一个外部诱因，根本在于适用普通程序审理的大部分案件，承办法官的个体决策并不会严重影响审判质量已成为心照不宣的事实，合议庭成员的实质性集体决策在法官们看来已有些“多余”且浪费司法资源。

    从2021年2月27日最高人民法院院长周强作的《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》来看：“一年来，各试点法院共适用简易程序审结案件207.98万件，简易程序适用率达到63.8%，平均审理期限48天，较法定审限缩短42天，审理效率明显提升。简易程序案件上诉率为7.6%，二审改发率为0.8%，较试点前同比分别下降18.1%和13.4%，案件质量相关指标均优于全国平均水平。”“一年来，试点法院一审独任制适用率为84.8%，较改革前提升14.8个百分点，二审独任制适用率为29.3%，……试点法院独任制一审案件上诉率为6.1%，二审改发率为0.6%，同比分别下降27%和29%；独任制二审案件提起再审率为0.6%，再审改发数为17件，案件质量指标一定程度优于合议制案件。”各试点法院简易程序（全部是独任制且为一审）适用率为63.8%，一审独任制适用率为84.4%，表明一审普通程序独任制适用率达到21%，而一审普通程序合议制适用率为15.6%，该数据与重大、复杂、疑难案件占10%-20%的估计值基本吻合。亦即：大概20%以内的案件属于重大、复杂、疑难案件，应当由合议庭进行审理，而超过80%的案件（不全是《民事诉讼法》及其《解释》所规定的“简单案件”）可由独任法官审理。至于适用简易程序还是普通程序，应当根据对案件事实进行调查、举证质证等具体情况而定。根据《报告》中的这两组数据，就案件质量而言，试点法院试点前简易程序上诉率为25.7%，一审案件独任制上诉率为33.1%，与前文引用的北京市某区法院2015-2016年的一审上诉率数据基本吻合，而试点后一审上诉率、二审发改率都大幅下降，且独任制案件质量指标一定程度优于合议制。

    上述分析表明：一方面，在已经建立了司法责任制、防止干扰司法案件登记报告制度等司法权内外部监控制约机制以及法官职业素质普遍提升的背景下，独任法官的恣意空间已受到很大压缩、职业自觉的戒律以及法律素质总体上可确保审判质量。另一方面，通过对案件的精准识别，采用与案件复杂程度相匹配的审判组织形式，应是“简案快审、繁案精审”的应有之义，解除立法上将审判组织形式与诉讼程序、法院层级的对应性“捆绑”，是解决立法与实践相脱节、优化司法资源配置、提升司法效率的必然选择。

    四、扩大民事案件独任审理适用范围的具体思路

    承前所析，实践中的“普通程序=合议制”往往被异化为“普通程序+独任制”，既是法官缓解人案矛盾的现实选择，也表明普通程序并非不能采用独任制。相反，“藏着掖着”的独任制并未对适用普通程序审理案件造成冲击。近年来的员额制、司法责任制等改革，从业务素质和终身责任等正反两个方面对独任法官适用普通程序审理案件进行了规制，一般意义上足以打消社会各界对独任制的顾虑——这种顾虑事实上与案件的难易程度以及适用何种程序无关，在简易程序中同样存在。但独任制适用范围的扩大应当是有限度的，需要立足于不同法院的层级定位及审理案件的具体情况予以确定。

    （一）案件难易程度：独任制与合议制的分水岭

    按照“主审法官+法官助理+书记员”组成的新型审判团队运行模式，主审法官的职责聚焦在案件事实认定和法律适用层面，处于作为判断权的司法权的核心。究竟是独任法官独自决断还是合议庭的多人共同决断，其根本标准在于案件的难易程度。因此，“扩大独任制适用范围的理论依据应当是案件的疑难度与对审判力量内在要求的规律。民事案件无论基于诉讼标的额大小，还是基于案情的复杂程度，抑或是基于适用法律的难度，客观上都有简单、一般和疑难之分。不同疑难度的民事案件，对审判力量的内在要求并不完全相同。”由此，审判组织形式与诉讼程序存在四种组合，即独任制简易程序、合议制简易程序、独任制普通程序和合议制普通程序。一般而言，由3名主审法官组成合议庭适用简易程序审理“简单案件”是对法官资源的浪费，几乎无人对合议制简易程序进行讨论。但需要注意的是，《司法责任制若干意见》第4条第2款规定“人民法院可以按照受理案件的类别，通过随机产生的方式，组建由法官或者法官与人民陪审员组成的合议庭，审理适用普通程序和依法由合议庭审理的简易程序的案件”。尽管对于该条规定的组成合议庭审理“依法由合议庭审理的简易程序的案件”尚不明确，但这是否意味着可能建立“合议制简易程序”以打破“简易程序=独任制”尚待讨论。至于独任制普通程序，此为学界对扩大独任制适用范围的讨论重点，旨在打破“普通程序=合议制”的等式，建立独任制普通程序，对于相对比较简单但需要按照“标配”的民事诉讼普通程序审理的案件，可由主审法官独任审理。

    《繁简分流试点办法》第16条第2款规定基层法院适用普通程序独任审理的案件是指“事实不易查明，但法律适用明确的案件”。尽管表述相对仍然比较抽象，但基本上厘清了独任制普通程序与简易程序（含小额程序，采独任制）、合议制普通程序的界限。适用简易程序审理的是“简单案件”。根据《解释》第256条关于“事实清楚”“权利义务关系明确”“争议不大”的解释，在当前语境下，此类“简单案件”似乎无需运用专业的法律知识去判断，只要裁断者办事公道即可，由入额的主审法官独任审理似乎有些“大材小用”；而《繁简分流试点办法》第17条第（四）项进一步规定了基层法院审理“新类型或者疑难复杂”案件必须适用合议制普通程序。在对独任制简易程序、合议制普通程序这两种模式的案件范围进行界定之后，就独任制普通程序而言，其适用案件应是前文所述的“20%的重大、复杂、疑难案件”之外的案件，独任法官有能力依法查明事实、准确适用法律。而适用普通程序审理的目的正是在于让当事人更充分地举证质证辩论、法官更全面地调查认证，以便更好地查明案件事实。

    （二）适用独任制的法院层级及审级

    无论是独任制简易程序还是独任制普通程序，究竟适用于哪个层级的法院，除了案件难易程度外，主要考量因素是法院的功能定位。目前，尽管《民事诉讼法》对各级法院所管辖案件进行了划分，但四级法院的功能具有同质性，均受理第一审案件，且未区分事实审和法律审，都具有化解社会矛盾纠纷、维护法律统一适用等功能。由于基层法院和中级法院第一审受理绝大部分民事案件，而高级法院和最高法院除了受理在本省（市、自治区）或全国范围内具有重大影响的一审案件外，主要功能在于对下级法院依法监督及统一法律适用标准，《五五纲要》第29条提出“完善审级制度，充分发挥其诉讼分流、职能分层和资源配置的功能，强化上级人民法院对下监督指导、统一法律适用的功能”，目前，四级法院职能定位改革已取得明显进展和实效。在金字塔的四级法院体系中，一般而言，“越靠近塔顶的程序在制定政策和服务公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强”，按照法院距离社会的远近以及“简案快审、繁案精审”的诉讼程序导向，应建立基层法院以独任制为主、中级法院以独任制为辅的审判组织形式。

    1.基层法院及其派出法庭以化解社会矛盾纠纷为基本功能，从其定位以及纠纷解决方式来看，适宜以独任制为主。因为它们不只是依法审理案件，还肩负着指导人民调解、法制宣传、统合基层多元纠纷解决机制等基层社会治理功能，是打通法治与基层社会“最后一公里”的主力和中心。基层的绝大多数案件属于“简单案件”或“一般案件”，法院调解及推动诉外调解是化解纠纷的主要手段。《报告》显示“试点法院诉外委派调解的纠纷化解率达到32%”，基本形成一审“独任制为主，合议制为辅”的审判格局。因而，有必要在基层法院及其派出法庭实行独任制全覆盖，将合议庭作为少数疑难案件的审判组织形式。

    2.中级法院肩负着对基层法院一审纠错以及直接受理一审案件的职责，是连接基层法院与高级法院的纽带，兼顾事实审和法律审，应以“合议制为主、独任制为辅”。具体应区分情况分别对待：（1）对于一审独任制的上诉以及一审合议制但二审不开庭审理的案件，以及标的额较大但属于前文依据法律关系、法律适用和社会敏感度等综合确定的“简单案件”或“一般案件”，可适用独任制普通程序。（2）除此之外的一审、二审案件，原则上适用合议制普通程序。从新修订的《民事诉讼法》第41条第2款来看，中级法院适用独任制的实质性标准是“案件事实清楚、权利义务关系明确”，“包含对案件事实和法律关系的判断，不仅取决于具体案件当事人的争议与证据情况，而且与法官个人审判经验与业务能力密切相关，属于实质标准，具有不确定性”，实践中可能导致独任制扩张或限缩。为此，需要从规范角度，以当事人的争议点作为核心，以当事人存在事实分歧程度以及法律规范选择的难度（主要是法律适用的竞合、冲突或空白等）作为衡量标准。

    3.高级法院和最高法院的职能更偏重于审判监督、指导以及制定审判规则，而且其所受理的一审案件基本上不属于“简单案件”的范畴，应坚持合议制普通程序，严格排除独任制和简易程序的适用。

    （三）扩大独任审理适用范围的保障机制

    打破“独任制=简易程序”的藩篱，基层法院及派出法庭建立以“独任制简易程序为主、独任制普通程序次之、合议制普通程序为辅、合议制简易程序为例外”的审判组织形式与诉讼程序相结合的模式。而中级法院无论一审还是二审均以“合议制为主、独任制为辅”。在司法实践中面临着两个突出问题：一是立案时如何确定具体的审判模式；二是如出现特殊情况，如何在独任制与合议制、简易程序与普通程序之间进行转换，进而确立新的审判模式。

    立案是纠纷进入法院的“入口”，在全国各级法院建立的诉讼服务中心（大厅），不仅进行立案登记，还赋予其进行诉讼引导、诉前调解等案件分流的职能，对法官的综合能力要求较高。特别是立案登记时，不仅仅是审查诉讼材料是否齐全，还需要确定审判模式并通过内网自动分案给专业审判团队，最为关键的是判断是否属于“简单案件”，此亦为难点。因此，一方面，需要进一步加强立案庭的法官团队建设，顺应司法体制综合改革后的审判权力运行机制，改变以往存在的“立案庭比专业审判庭低一等”的不正确认识或将不胜任专业审判庭工作、综合素质较低的法官调任立案庭的做法，使立案庭法官与专业审判法官具有同等水准。这样才能保证在案件的“入口”准确地分配法官资源，从源头上对审判组织形式与诉讼程序进行最佳组合，以期达到改革的真正意图并有效缓解人案矛盾。另一方面，可建立立案庭与专业审判庭的沟通机制，立案庭法官登记立案后，通过对现有诉讼材料的初步梳理，对于无法确定的事项及时与专业审判庭沟通，根据其意见确定审判模式。

    由于立案阶段只是初步审查，随着诉讼程序的推进，如出现不适合按照已确定的审判模式继续审理的情形，应通过合理的机制进行转换。《民事诉讼法》只规定了简易程序可转换为普通程序，实践中往往被异化为规避审限的权宜之举而饱受诟病，而第43条从立法上确认了独任制可转换为合议制。根据前文关于扩大独任审理适用范围的基本思路，可探索建立独任制与合议制之间的双向转换机制——由于简易程序与普通程序的界限不很分明，是否随之转换，可因具体情况而定。

    1.从独任制转换为合议制：（1）如果独任法官所在的审判团队为“1+N+N”或“2+N+N”的模式，转换为合议制时需要与其他审判团队的员额法官共同组成合议庭，此时应由该专业审判庭庭长召集主审法官会议或专业法官会议，讨论是否属于“非简单案件”以及是否具有转换的必要，然后按照少数服从多数的原则作出决定。经讨论，由独任制转换为合议制后，原独任法官为合议庭的成员，继续开庭审理。（2）如果独任法官所在的审判团队存在3名及以上员额法官，可由该审判团队内的员额法官进行讨论确定；若无法达成多数意见，可按照（1）的程序决定。

    2.从合议制转换为独任制，对于当事人而言，可能面临着公正（心理上认为的）与效率的价值冲突，原则上应征得双方当事人的同意或经当事人共同申请，然后由审判长确定1名合议庭成员独任审理。独任审理过程中，若当事人针对案件涉及的法律关系、证据或法律适用等出现重大分歧，且独任法官认为自己很难独立作出判断时，可向审判长汇报，自动地恢复合议制，此后无论出现何种情形均应适用合议制，不得再转换为独任制。

    综上所述，扩大民事案件独任审判适用范围，表面上源于案多人少矛盾的加剧，但根本在于立足于国家法治的视角，司法体制综合改革背景下将审判组织形式与诉讼程序的直接捆绑已不具有法理上的充分性。特别是对于基层法院及其派出法庭以及中级法院而言，其化解社会矛盾纠纷、定分止争的基层治理功能愈加凸显，入额的独任法官运用普通程序审理“非复杂疑难案件”成为常态，如果仍坚持“独任制=简易程序”且仅限于基层法院及其派出法庭，将无法走出违背合议制要求的“形合实独”“合而不议”之困境。因此，立足于四级法院审级职能定位改革，以法律职业资格考试、员额制、司法责任制等为保障，打破审判组织形式与诉讼程序简单对应的做法，探索确立基层法院及其派出法庭“以独任制为原则、以合议制为例外”、中级法院以“合议制为原则、独任制为例外”的模式，既符合司法体制综合改革和司法权力运行规律，也是对司法实践需要的回应。《民事诉讼法》对独任制的修订实现立法与实践的有机统一，但由于独任制的适用条件以及程序转换等，某种程度上仍是“粗线条”式的，仍需要实践中进一步探讨和完善。